Modsætninger mellem vedtagelser og praksis

Er særlige udviklingsmidler nyttige for de folkeoplysende aktører? Hvorfor føres de kommunale folkeoplysningspolitikker ikke altid ud i livet? Resultaterne fra Vifos undersøgelse af folkeoplysningen i kommunerne rejser flere politiske spørgsmål.

Af Celia Skaarup

Foto: Peter Grosen

Vifo offentliggjorde i marts 2021 resultaterne af en omfattende og opfølgende undersøgelse på området for folkeoplysning i kommunerne.

Den vurderer, at der var ca. 15.000 folkeoplysende foreninger på landsplan i 2018, hvoraf langt de fleste er idrætsforeninger og foreninger for børn og unge. Tilsvarende var der ca. 1.100 tilskudsberettigede aftenskoler, hvilket er 100 færre end i 2014.

I denne artikel, vil jeg se nærmere på en række nedslag fra undersøgelsen.
Undersøgelsen er inddelt i fire delrapporter:

• Samlede resultater
• Folkeoplysende voksenundervisning
• Frivillige foreninger
• Tværgående tendenser

Den giver vigtige indsigter i folkeoplysningsområdets tilstand. Det er blandt andet indsigter, som vi i mange år kun har kunnet gisne om ud fra ufuldkomne indikationer og individuelle beretninger.

Jeg har derfor læst rapporterne med stor begejstring. Ligesom forgængeren fra 2016, håber jeg, at den vil følge mig og mine kolleger som et slags opslagsværk. I det følgende vil jeg gennemgå nogle af de tendenser fra rapporterne, som jeg har bidt særligt mærke i.

Brugerinddragelse og ubrugte udviklingsmidler

Undersøgelsen giver en kærkommen indsigt i, hvilke folkeoplysende aktører der optager pladserne i kommunernes såkaldte folkeoplysningsudvalg (§ 32 stk. 2 udvalg). Udvalgene er i overvejende grad besat af repræsentanter fra idrætten, aftenskolerne. Dernæst kommer spejderne, kulturforeningerne, børne- og ungdomsforeninger, handicaporganisationerne, ”andre aktører”, og med færrest pladser de selvorganiserede grupper.

De største aktørtyper, der er repræsenteret i udvalgene, følger nogenlunde fordelingen af aktører, der har lokale samråd udenfor kommunal regi, som Vifo har beskrevet i en tidligere undersøgelse fra februar. Lokale samråd er koordinerende samarbejdsudvalg mellem de folkeoplysende skoler og foreninger, men uden de kommunalpolitikere og kommunale embedsmænd, der er med i folkeoplysningsudvalgene.

Læs mere om lokale samråd

Folkeoplysningsudvalgene er ifølge undersøgelsen i stigende grad optaget af udvikling af området, og i mindre grad formalia vedrørende tilskud, Det kan forhåbentligt tolkes som en positiv udvikling, der viser overskud til at tænke i nye baner.

Dog melder undersøgelsen samtidig, at de afsatte kommunale udviklingsmidler ikke er brugt i særlig høj grad, og midlerne bliver for det meste ikke overført til året efter. Det er derfor værd at overveje, om midlerne kan sættes bedre i spil.

De selvorganiserede grupper, som repræsenterer den forsvindende lille del af folkeoplysningsudvalgene, blev i 2011 skrevet eksplicit ind i loven og har fået mulighed for at få andel i udviklingsmidler. Men de søger det heller ikke i særlig høj grad.

Man kunne måske overveje, om udviklingsmidlerne er en del af et overdrevet projektøkonomisk greb, hvor selve hovedaktiviteten nedprioriteres til fordel for administrationens uhensigtsmæssige fokus på at presse diverse områder til konstant at tænke nyt.

Måske vil midlerne være givet bedre ud for alle parter – aktører, kommuner og lokalsamfundet – hvis nogle af de ubrugte midler bliver omlagt, så de i stedet støtter ”kerneydelsen” i form af de engagerende folkeoplysende aktiviteter, som aktørerne egentlig er sat i verden for.

Langt fra ord til praksis

Ifølge folkeoplysningsloven skal hver kommune formulere sin egen folkeoplysningspolitik. Lidt i forlængelse af problematikken vedrørende de ubrugte midler til udvikling viser undersøgelsen, at folkeoplysningspolitikkerne indeholder masser af gode hensigtserklæringer om f.eks. kreativ udnyttelse af lokaler og partnerskaber med andre kommunale områder.

Men dette stemmer ikke helt overens med praksis. Lokaler er et af de helt store konfliktpunkter; tilskud til partnerskaber bliver kun brugt i meget lille grad og tendensen er nedadgående.

Kommunerne skal forholde sig til seks fastlagte temaer, når de formulerer deres folkeoplysningspolitik. Et af dem er afgrænsningen af den folkeoplysende virksomhed, men det er det tema, kommunerne oftest undlader at tage stilling til.

Det er samtidig et af de punkter, som kommunerne også oplever som en udfordring i deres administrative arbejde: det er svært at afgrænse, hvornår en aktivitet er ”folkeoplysning” og dermed berettiget til økonomisk tilskud eller hjælp til lokaler.

Dette er ligeledes en problematik, vi også hører fra DFS’ bagland, som ikke bør ignoreres. Det giver administrativ usikkerhed og ekstra-arbejde, og folkeoplysende aktører er i risiko for ikke at blive godkendt til retmæssig lokalebrug og tilskud. Også her har praksis svært ved at følges med de gode intentioner.

Mangel på egnede lokaler

Som nævnt er lokaler en af de store udfordringer. Ifølge loven skal kommunerne stille egnede lokaler til rådighed for folkeoplysende aktiviteter.

Hvis de ikke er i stand til det, skal de i stedet give aktørerne tilskud til selv at finde egnede lokaler. 33 % af aftenskolerne og 43 % af foreninger får tilskud til egne lokaler. Mere end halvdelen af kommunerne giver her faktisk mere end minimumsprocenten (65 %) i tilskud.

Det opleves som et udfordret område i flere henseender. Flere af kommunerne oplever i høj grad udfordringer med tildeling og administration af tilskud til lokaler. Kommunerne oplever desuden mangel på lokaler i dagtimerne.

De oplyser også, at de folkeoplysende skoler og foreninger i stigende grad efterspørger tilskud til private lokaler, fordi de ikke anser de kommunale lokaler som egnede til deres aktiviteter.

Her er en udfordring, som heller ikke kommer som en nyhed for folkeoplysningen. Der er klart behov for opkvalificering af kommunale lokaler, der stilles til rådighed, så de er mere egnede til formålet. Der er ligeledes behov for at lempe på reglerne omkring udskrivning af tilskud til egne lokaler.

DFS har tidligere foreslået, at loven ændres, så kommunerne ikke kan afvise at give lokalestøtte med henvisning til, at de kan stille kommunale lokaler til rådighed.

Ofte ingen tilskud til de +25-årige

Der er store forskelle på de tilskudsmodeller, som kommunerne anvender over for de folkeoplysende foreninger. Tilskuddet er primært tiltænkt børn og unge, og disse målgrupper har generelt en altoverskyggende plads på foreningsområdet. Kun seks procent giver tilskud til personer over 25 år.

Det er akkompagneret af ”25-års reglen”. Denne regel giver kommunen mulighed for at nedsætte lokaletilskuddet med en andel, der svarer til antallet af deltagere over 25 år. Det er en del af loven, der vækker betydelig uenighed i det folkeoplysende foreningslandskab.

En af foreningernes anker er, at kommunerne nedsætter tilskuddet på baggrund af medlemssammensætningen for hele foreningen, selvom selve deltagersammensætning i den specifikke aktivitet kan være overvejende ungt. Det skaber ulige forhold mellem foreninger, der har en stor andel af voksne og foreninger for børn og unge, selvom dele af deres aktiviteter kan være ens aldersmæssigt.

Undersøgelsen finder dog ikke nogen sammenhæng mellem tilskudsmodeller og aktivitetsniveau på foreningsområdet. Det er nærmere strukturelle forhold som befolkningstæthed, der afgør aktivitetsniveauet, samt antal og størrelse på foreningerne.

Om det samme gælder for den folkeoplysende voksenundervisning, primært aftenskoler, fremgår ikke af undersøgelsen.

Forskellen mellem land og by

Yderkommuner har betydeligt mindre aftenskoleaktivitet end i landets øvrige kommunerne. Der bliver afviklet færre aktivitetstimer i yderområderne, og yderkommunerne har også generelt mindre og færre aftenskoler.

Omvendt er der til gengæld en højere foreningstæthed end i bykommuner; det vil sige der er flere foreninger og sandsynligvis også mere folkeoplysende aktivitet i foreningsregi end i aftenskoleregi. Forholdet mellem foreninger og aftenskoler i byerne og på landet er altså vidt forskellig, således at aftenskolerne er mere koncentreret i byerne, mens foreningerne er mere koncentreret på landet.

Hvorvidt det er problematisk, eller om det er en naturlig konsekvens af forskellige demografiske og geografiske sammensætninger, mangler endnu at blive afklaret. Vi ved i alt fald, at aftenskolerne bliver færre og mere centraliserede, og vi ved fra tidligere undersøgelser, at små flerfaglige aftenskoler har svært ved at køre rundt. Derved må vi antage, at det er svært for aftenskoler at operere i yderkommuner under de nuværende vilkår.

Det får betydelige konsekvenser for de fritidstilbud borgerne har på landet versus borgerne i byen. I loven er der dog mulighed for, at kommunen kan vælge at yde særlig tilskud til tyndtbefolkede områder. Her ses en lille stigning fra 10 % i 2014 til 16 % i 2018.

Fleksibiliteten udebliver

Kommunerne har svært ved at finde rundt i administrationen af diverse brøksatser for tildeling af tilskud. Det menes måske at være fordi der er meget vide rammer og fleksibilitet i loven.

Særligt aftenskoleområdet oplever dog stadig en manglende anvendelse af mulighederne for øget fleksibilitet, på trods af flere muligheder i loven for at bryde med det traditionelle:

• Tilskud til fleksible tilrettelæggeformer bliver kun anvendt i meget begrænset grad. Her skiller Aalborg sig markant med et omfattende brug af tilskudsformen.
• Brugen af særlige tilskud til partnerskaber omkring løsning af særlige opgaver ligger kun på syv procent. Det er et fald fra 12 % i 2016.
• 34 % (af kommunerne ?) yder nedsat deltagerbetaling til særlige målgrupper. Her er det især pensionister, der er målet.

Det store spørgsmål er, om det er rammerne, der spænder ben for en øget fleksibilitet på området, eller om det er aktørernes traditioner og kultur? Det er det klassiske modsætningsforhold i spørgsmålet om forandring. I en marxistisk terminologi hedder det sig, om det er produktionsforholdene eller overbygningen, der driver historien frem.

Mit bud på en forklaring er, at både de folkeoplysende aktører og kommunerne har svært ved at gennemskue mulighederne og indholdet i denne del af loven. Kommunerne påpeger selv, at de har svært ved at finde rundt i loven, så det er plausibelt, at denne forvirring udkrystalliseres i særlig grad, når der søges mulighed for støtte til alternative former for aktiviteter.

Problemet kan også være, at, at kommunerne mangler at afklare, hvad de har lyst til at drive området til, som Søren Gøtzsche, der er konsulent i Furesø Kommune, påpegede på Vifo’s webinar om resultaterne fra undersøgelsen. Det er netop op til den enkelte kommune at beslutte, hvilken ambition de har for deres lokale fællesskaber, og via loven føre denne politik ud i praksis.

Andre bud på forklaringer kan være, at det er en træghed forbundet med tunge og traditionelle organisationskulturer, som ikke så let lader sig forandre; strukturel rigiditet som følge af underviseres behov for planlægning og sikring af løn, hvilket gør aktivitetsafviklingen sæson-afhængig; manglende overskud til at skabe udvikling af praksis afkommet af i forvejen økonomisk pressede aktører.

Undersøgelsen viser tydeligt, at der er behov for både yderligere analyse og eksperimenter med nye og hybride folkeoplysningsaktiviteter.